Bergkamp III: Flächennutzungsplanänderung

Die Gemeinde Everswinkel will auf einem derzeit als „Fläche für die Landwirtschaft“ ausgewiesenen Areal das Baugebiet „Bergkamp III“ entwickeln. Um die rechtliche Grundlage für die Bebauung zu schaffen muss der Flächennutzungsplan geändert werden.

Eine im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit in der Zeit vom 12.02.2020 bis 16.03.2020 abgegebenen Stellungnahme kommt zu dem Ergebnis, dass mit der Änderung des Flächennutzungsplans die Ziele der Raumordnung unterlaufen werden und sich die Lebensqualität der Everswinkeler Bürger verschlechtern wird.

Stellungnahme im Verfahren der öffentlichen Auslegung der
36. Änderung des Flächennutzungsplans

Im Artikel 28 des Grundgesetzes wird den Gemeinden die kommunale Selbstverwaltung zugestanden. Damit wird den Kommunen nicht nur das Recht, sondern im Sinne der Gemeinwohlorientierung und Daseinsfürsorge auch die Plicht zugestanden, den Ort lebenswert zu gestalten.

Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung darf jede Gemeinde auch die Planungshoheit „in eigener Verantwortung“ ausüben. Dies ist jedoch keineswegs ein Freibrief für kurzsichtigen kommunalen Egoismus, sondern eine Aufforderung an die Gemeinden, sich ihrer Verantwortung auch für überörtliche, landesweite und globale Belange und für die nachfolgenden Generationen bewusst zu sein.

Die den Kommunen gewährte Planungshoheit ist nicht zu verwechseln mit einer absoluten Planungsfreiheit. Der Planungshoheit werden Grenzen gesetzt, wenn es um „überörtliche Interessen von höherem Gewicht“ geht.

Im Rahmen ihrer Bauleitplanung haben daher die Gemeinden gesetzliche Bestimmungen zu beachten, die Regelungen zur Wahrung der überörtlichen Interessen beinhalten. Derartige Regelungen finden sich z. B. in überörtlichen Raumordnungsplänen

Für die Gemeinde Everswinkel zu berücksichtigende Raumordnungspläne sind insbesondere der Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen und der Regionalplan Münsterland.

Sowohl im Landesentwicklungsplan als auch im Regionalplan sind „Ziele der Raumordnung“ für die im Geltungsbereich liegenden Kommunen verankert. Die Ziele haben bei der Aufstellung von Bauleitplänen somit auch Gültigkeit für die Gemeinde Everswinkel.

Nach § 1 Abs. 4 BauGB besteht bei der Aufstellung eines Bauleitplans eine strikte Anpassungspflicht an die Ziele der Raumordnung. Die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB lässt keinen Raum für eine Abwägung und für eine Überwindung der verbindlichen Aussagen von Zielen der Raumordnung im Rahmen der planerischen Abwägung. Mit anderen Worten: Bürgermeister und Kommunalpolitiker können sich nicht durch einen Mehrheitsbeschluss im Gemeinderat über die Ziele der Raumordnung hinwegsetzen.

Als Ziel der Raumordnung ist im Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen unter Nr. 2-3 formuliert:

      1. Als Grundlage für eine nachhaltige, umweltgerechte und den siedlungsstrukturellen Erfordernissen Rechnung tragende Entwicklung der Raumnutzung ist das Land in Gebiete zu unterteilen, die vorrangig Siedlungsfunktionen (Siedlungsraum) oder vorrangig Freiraumfunktionen (Freiraum) erfüllen oder erfüllen werden.
      2. Die Siedlungsentwicklung der Gemeinden vollzieht sich innerhalb der regionalplanerisch festgelegten Siedlungsbereiche.[1]

Gemäß der Erläuterung zu Ziel 2-3 sind unter „Siedlungsentwicklung“ im Sinne des Satz 2 insbesondere die bauleitplanerische Ausweisung von Bauflächen und Baugebieten durch die kommunale Bauleitplanung zu verstehen.[2]

Die so definierte Siedlungsentwicklung muss zielkonform in den regionalplanerisch festgelegten Siedlungsbereichen erfolgen. Der regionalplanerische Freiraum ist entsprechend seiner Begriffsbestimmung von der Siedlungsentwicklung „frei“ zu halten.

Für das Plangebiet „Bergkamp III“ sind im Regionalplan folgende Festlegungen maßgeblich:

      1. Der nördliche Teil ist als Siedlungsbereich ausgewiesen.
      2. Der südliche Teil ist als Allgemeiner Freiraum [3]

Obwohl der südliche Teil des Plangebiets entsprechend den Zielen der Raumordnung Freiraumfunktionen zu erfüllen hat, beabsichtigt die Gemeinde Everswinkel ihn entgegen den Bestimmungen des § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitplanung den Zielen der Bauleitplanung anzupassen ist, mit in den Siedlungsbereich einzubeziehen.

Die Bezirksregierung Münster als „Hüterin des Regionalplans“ und zuständige Aufsichtsbehörde[4] sieht in der Einbeziehung der im regionalplanerischen Freiraum liegenden Fläche in den Siedlungsbereich keinerlei Probleme. Im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung des Bauleitverfahrens „Bergkamp III“ teilt sie der Gemeinde Everswinkel mit:

Siedlungsentwicklung vollzieht sich gemäß Ziel 2-3 des LEP NRW nur innerhalb der regionalplanerisch festgelegten Siedlungsbereiche. Der Planungsraum liegt jedoch nicht vollständig im „Allgemeinen Siedlungsbereich“ (ASB). Ein „Interpretationsspielraum“ der regionalplanerischen Festlegung des ASB ist in diesem Bereich aber zulässig, da die zeichnerische Festlegung hier keinen genauen Grenzverlauf abbildet und der Planung keine raumordnerischen Ziele entgegenstehen.[5]

Zwar steht der Bezirksregierung bei der Beurteilung des Sachverhalts ein gewisser „Interpretationsspielraum“ zu, nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen ist jedoch eine detaillierte Einzelfallprüfung und eine vertiefte Begründung vorzunehmen. Eine vertiefte Begründung ist der von der Gemeinde Everswinkel veröffentlichten Stellungnahme allerdings nicht zu entnehmen.

Zu der von der Bezirksregierung in ihrer Stellungnahme angeführten zeichnerischen Unschärfe hat das OVG NRW in einem Urteil vom 17. Februar 2016 eine klare Aussage getroffen: Mit der bloßen Behauptung einer Unschärfe oder dem Maßstab der zeichnerischen Darstellungen des Regionalplans lasse sich die fehlende Anpassung an das Ziel der Raumordnung nicht rechtfertigen.[6]

In diesem Sinne hat auch der siebte Senat des OVG NRW am 28. September 2016 entschieden. In dem Fall ging es um die Festsetzung eines Sondergebiets für ein Möbelhaus (für ein Plangebiet von ca. 5 ha) und der Umwandlung eines Bereichs für gewerblich und industrielle Nutzungen (GIB) in einen Allgemeinen Siedlungsbereich (ASB) mit einer Überschreitung um 2 ha.[7]

In einer Entscheidung des OVG NRW vom 05. Mai 2015 stellte das Gericht fest, dass „mit der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets im Anschluss an die geschlossene Ortslage, der Bebauungsplan die gebotene Anpassung an die Ziele der Raumordnung (…) verpasst. Die GEP-Wohnbauflächen im Rahmen der sogenannten Parzellenunschärfe des GEP(Anm.: Gebietsentwicklungsplans)(…) zu erweitern, kann – wenn die regionalplanwidrige Erweiterung bewusst und wider besseres Wissen geschieht – nur als Missachtung und Umgehung der einschlägigen planungsrechtlichen Vorschriften verstanden werden.“[8]

Im Bebauungsplanverfahren „Bergkamp III“ geschieht die regionalplanerische Erweiterung in Form der Einbeziehung des im südlichen Teil des Plangebietes liegenden „Allgemeinen Freifläche“ bewusst. Nach dem Verständnis des OVG NRW in dem vorgenannten Urteil stellt ein solches Vorgehen eine Missachtung der Ziele der Raumordnung dar.

In der Vergangenheit hatte die Gemeinde Everswinkel über Jahrzehnte mit Duldung der Bezirksregierung die Ziele der Raumordnung bei der Ausweisung von Baugebieten im Eigenentwicklungsortsteil Alverskirchen missachtet.

In einem Urteil vom 18. Oktober 2013 versuchten die Richter des OVG NRW dem Bürgermeister und den Kommunalpolitikern der Gemeinde Everswinkel die Sinnhaftigkeit der Bestimmungen des Regionalplans zu verdeutlichen und appellierten, in Zukunft die raumordnerischen Zielsetzungen zu beachten.[9]

„Eine gegebenenfalls konkurrierende flächenmäßige Erweiterung … mit dem vorrangigen Ziel, dem Trend des Bevölkerungsrückganges entgegenzuwirken, würde – zumindest in ihrer gedachten Häufung – die übergeordnete Regionalplanung, die mit der gewollten Siedlungskonzentration nicht zuletzt dem fortschreitenden Flächenverbrauch entgegentreten und dem Umweltgedanken Rechnung tragen will, zwangläufig scheitern lassen“

Trotz der eindeutigen Aussage des OVG, versucht die Gemeinde Everswinkel mit dem Bauleitverfahren „Bergkamp III“ erneut durch eine flächenmäßige Erweiterung im regionalplanerischen Freiraum dem Trend der Bevölkerungsentwicklung entgegenzuwirken und ist dazu bereit, die Ziele der Raumordnung zu missachten und das Scheitern des Umweltgedankens in Kauf zu nehmen. 

 

[1] Landesregierung Nordrhein-Westfalen: Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen, Seite 10.
Im Internet: https://www.wirtschaft.nrw/sites/default/files/asset/document/lep_nrw_14-12-16.pdf
[2] Landesregierung Nordrhein-Westfalen: Landesentwicklungsplan, ebenda, Seite 12.
[3] Gemeinde Everswinkel: Begründung mit Umweltbericht, a.a.O., Seite 7.
[4] Anmerkung: Zum Versagen der Bezirksregierung als „Hüterin“ des Regionalplans siehe Wolk, Alfred:
Bezirksregierung Münster. Im Internet: https://alfred-wolk.de/lexikon/bezirksregierung-muenster/
[5] Gemeinde Everswinkel: Vorlage 30/2019, Anlage 3, Seite, S. 25.
[6] Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen: Urteil vom 17. Februar 2016 – 10 D 42/09.NE.
[7] Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen: Urteil vom 28. September 2016 – 7 D 89/14.NE.
[8] Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen: Urteil vom 05. Mai 2015 – 10 D 59/12.NE
[9] Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen: Urteil vom 18. Oktober 2013 – 10 D 4/11, Seite 21.